《工廠管理輔導法》修法，簡直是為農地違規工廠獻上六顆「無限寶石」

文：何彥陞（逢甲大學土地管理系副教授）

為解決農地非法工廠問題，行政院會於今（2019）年3月28日通過《工廠管理輔導法》（以下簡稱工輔法）修正草案，並且已經進入立法院一讀。本次修法旨在：「為在經濟發展、居民就業、環境保護間取得平衡，故以『全面納管、就地輔導』為目標，採取分級處理、實質管理及輔導，以維持產業發展、加強環境保護與調和國土規劃，並減緩開發工業區供未登記工廠業者遷廠對農地之侵蝕效應」。

前述的立法理由很具體，修正法律的理想很高，但是仔細觀察修法的條文之後，反而讓人訝異。

這也差太多了吧？簡直就是讓違規工廠拿到所有「無限寶石（Infinity Gems）」的立法啊！這真的是強調改革、正視「土地正義」以及「代際正義」，且具備法律素養的政府所提出的條文嗎？

對此，以下就本次行政院版本提出個人的觀察：

現行法的規定與可被接受的界線

2001年政府制定《工輔法》，建立工廠之登記及設立許可、管理、輔導與罰則，以促進工業發展，值得肯定。另外，為了正視違規工廠問題，工輔法2010年5月4日修法，第33條第一項規定:「為輔導未登記工廠合法經營，中央主管機關應會商有關機關擬定相關措施辦理之；輔導期間自本法修正施行之日起七年。於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第三十條第一款、《區域計畫法》第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定。」從現行法第33、34條可以發現，輔導未登記工廠合法經營，有幾個關鍵：

第一、輔導工廠合法經營，不僅要取得「臨時工廠登記」，還要「土地使用分區變更或使用地變更編定（土地使用變更）」，並且辦理「工廠登記」等三個要素。

第二、限制在特定地區。不是所有的未登記工廠都可以合法化，需在「特定地區」範圍內才可以，集中管理，減少因遍地開花而對環境造成嚴重衝擊。

第三、有輔導期間限制。未登記工廠本質上還是違反土地使用管制規定。為了納管，現行法訂有一定的時間範圍，屬於一種特別的「法定阻卻處罰事由」，給予未登記工廠緩衝與改善的期間。

此種「法定阻卻處罰事由」屬於例外的「法外施恩」，當然不宜過長，避免不正案例拖延或違規情事蔓延，並且減少不公平與不正義與的情形。此種類似像是「保護傘」的機制，本來就是特例的情形，當然要謹慎的把關。

工廠管理輔導法、都計內/特定農業區/農牧用地/違章農地工廠合法化納管申請特定工廠登記，土地變更特定目的事業用地都計內工業用地，工業用地買賣工廠租售。

依上述，《工輔法》是要輔導一定地區的違規工廠，在一定期限內改善，轉變為「合法土地使用」的工廠，並且辦理「工廠登記」。這才是「納管」，「合法化」的真正意義。更重要的是，這是經過立法院三讀通過的現行法律。

基於「法的安定性」，對於違規工廠的管理與輔導，使人民可以相信政府真的想要好好改善違規工廠的問題。除了違規土地要變更為合法的使用，還要辦理所有「合法工廠」都會辦理的「工廠登記」，並且使違規工廠的老闆們得以預測其行為將得到何種法律效果。進而使人民可以相信政府的施政，不會朝令夕改，並且期待未來不再有違規工廠的出現，糧食安全、環境友善以及土地正義可以落實。因此，可以說，這是人民可以理解或是可以接受的界線。

行政院版《工輔法》草案：讓農地違章無限期的寶石

本行政院版本的修法，主要的作法是：2016年5月19日之前，屬於低污染的既有未登記工廠，可以通知或申請納管，並且提出工廠改善計畫，申請主管機關的核定。核定後的未登記工廠就依計畫內容改善，然後申請「特定工廠登記」（以下簡稱特工登記）。取得「特工登記」之後，就可以辦理土地使用分區變更或是使用地變更編定，然後就可以辦理「工廠登記」，辦完工廠登記，就是合法工廠了。

故可以用下圖表示：

這樣的流程與邏輯看起來是相當完善的，似乎是可以接受的。但是細究實質的條文內容，卻有太多的「眉角」，充滿的「許多可能」，簡直就是「無限寶石」，反而讓人憂心忡忡。本文就以無限寶石分別說明本次條文的強大力量：

（一）空間寶石（THE SPACE STONE）：扭曲空間、我污染、我霸佔

草案第28-1第一款規定：「非屬低污染之既有未登記工廠，應訂定輔導期限，輔導業者轉型、遷廠或關廠。其拒不配合者，應依法停止供電、供水、拆除。」然而，究竟何謂「非屬低污染」？為何不是「中高度污染」？如何認定？是否可以依據工廠行為、污染的種類、型態而分類？目前仍是充滿爭議。

更重要的是，輔導期限應如何訂定？可以有多久的期限？在輔導期限是否也同樣享受「法外施惠」？此等問題，在本次修法並未直接規範，此恐怕會造成實務的執行問題，對於此等中高度污染的管制若過於寬鬆，不僅無法掌控農地違章工廠製程與樣貌，更無視環保署環境治理規則，讓民眾活在食安黑洞的恐懼中。

（二）時間寶石（THE TIME STONE）：我有任意門、製造無限長時間

草案第28-1第一項規定，直轄市、縣（市）主管機關對於中華民國105年5月20日以後新增之未登記工廠（以下簡稱新增未登記工廠），應即依法停止供電、供水及拆除；對於105年5月19日以前既有之未登記工廠（以下簡稱既有未登記工廠），依下列規定辦理……。

但是，原本現行法已經規定要納管的期限為「97年3月14日」前可以辦理，現在則「放寬」期限到「105年5月19日」，原本在97年3月14日之後就不可以再長出來的工廠，因為這一次的放寬，反而讓97年3月14日之後到105年5月19日新長出來的違規工廠都可以申請進入保護傘。一直延長期限，廣納更多的新長出來的工廠，這樣還有人會相信政府是「玩真的」嗎？還是可以期待下一次的「特赦」？

（三）特工魔法寶石（THE SPECIAL MAGIC STONE）：我特工、我強大

當未登記工廠改善完畢之後，就可以申請取得「特工登記」。「特工登記」是非常強大的一個寶石，取得「特工登記」者，依草案第28-8條規定，不適用《區域計畫法》第21條、《國土計畫法》第38條、《都市計畫法》第79條及《建築法》第86條第一款、第91條第一項第一款規定；該工廠建築物得准予接水、接電及使用，不受建築法第73條第一項規定之限制。

另外，以前補辦臨時登記之工廠，在原臨時登記事項範圍內，都可以直接申請「特工登記」（第28-6）。可是，明明現行法是要求在「特定地區」、「特定輔導期限」才可以進入保護傘，才能「例外」地排除前述法律的規範。怎麼現在修法之後，沒有特定地區要求，沒有特定輔導期限，怎麼就全部開放，然後「整個大爆發」？那以前拿到臨登，聽從政府要求辦理合法完成的廠商，不就全部哭哭？或是其實也沒差，因為沒有幾間真的合法？

（四）靈魂寶石（THE SOUL STONE）：竊取、操縱、竄改大地法律的靈魂

更可怕的是，違規工廠的輔導與管理，不就是要違規工廠要辦理土地使用變更，然後辦理工廠登記？依草案內容，現在只要拿到「特工登記」，不必辦理土地分區變更或使用地變更編定，也不必辦理工廠登記，全部都可以不適用《區域計畫法》第21條、《國土計畫法》第38條、《都市計畫法》第79條及《建築法》第86條第一款、第91條。那哭哭的恐怕是所有合法使用土地的人們了。

因此，應該加上「一定期限」，用「落日條款」來框限保護傘範圍，強化違規工廠不罰的合理性。

（五）力量寶石（THE POWER STONE）：刀槍不入、增強超能力、提升耐力

本次修法是以「工廠改善計畫」作為管理的關鍵，既有未登記工廠納管後，要提出工廠改善計畫，並且經過核定之後進行改善，應於核定之日起二年內改善完成（第28-5）。但是，若未申請納管或提出工廠改善計畫，或是已經申請，但是沒有經過主管機關的核定，並沒有規定其後續之處理機制。

此外，經核定之後，還是未完成改善或未依計畫改善，其法律效果為何？亦未見規範。究竟是可以一直補正？還是持續改善？雖然同條第六項規定：「未於施行之日起十年內，取得特定工廠登記者，其工廠改善計畫之核定自期限屆滿之日起失其效力。」那是否代表，只要有體力和耐力，就可以一直拖，一直補正，直到實施10年後，再依計畫之核定自期限屆滿之日計算？而核定期限的規定沒有規定，是否表示又可以拖一陣子？

這樣不就一直可以拖、一直拖、一直拖，拖到天荒地老、海枯石爛？

（六）現實寶石（THE REALITY STONE）：改變現實環境、吸取自然生物能量

草案第28-10第二項規定，取得「特工登記」者，依前項第二款規定（非都市土地）辦理使用地變更編定前，應繳交回饋金予直轄市、縣（市）主管機關，撥交依《農業發展條例》第五十四條第一項規定設置之農業發展基金。

該等回饋金的回饋金計算為何？這究竟是一種土地使用變更的土地增值利益的「回饋金」？還是一種因為土地開發所生的公共設施服務水準的負擔？前者是未登記工廠因為土地變更，從農地變建地（工業用地）的土地變更暴利；後面是未登記工廠因為上班、運輸、交通等對於周遭一般人的道路、消防、停車等公共設施服務水準的壓縮，而需要負擔相關公共設施的費用。

另外，農地違規工廠更是對於農業生產環境、自然生態的損害與破壞，並且影響附近居民的健康、安全等，此種對於自然環境與人們健康安全的「衝擊」，是否應該由未登記工廠的廠商負擔？否則遭殃的不就是違規工廠附近的生態環境、農民、居民，甚至是合法的工廠，都會因為違規工廠而受到影響，該影響是否應該將外部成本「內部化」，透過「肇因者付費」的精神，讓造成原因的人去負擔更多的社會成本？

雖然行政院有勇氣面對未登記工廠的問題，並且提出納管的機制，而未登記工廠確實也有經濟發展、工作就業等正面效益，但是卻帶來農業環境破壞、糧食安全、環境污染等負面效益。更重要的是，政府對於「違規行為」的容忍程度，是否與人民的相同？對於本案修法草案「全面納管、就地輔導」部分，聽起來當然是值得支持。在社會與經濟的發展過程中，往往會對環境造成破壞，因此才有永續發展的必要。永續發展的重點不在於「發展」，也不是看不到摸不著的「永續」，而是在於「可持續性（Sustainability）」，必須兼顧當代與未來的可持續。

現在是不同世代共容並存的夥伴關係，我們不應讓代際去付出與犧牲所有的一切來挽回不應該發生的立法。我們不需要像是復仇者的英雄去犧牲奉獻，我們每一個人都是可以挽回的錯誤的英雄。違規工廠不是一個可以一直拖一直拖的事業，在我們給予合法化的機制之後，就應該提出一個終結與退場的規範。

法律，應該是為世代永存及福祉去努力而存在。